一文梳理：企业国有资产交易路径｜iLaw
引言
企业国有资产交易作为国有资本优化布局与市场化改革的核心环节，其法律规则体系因规范体系庞杂、程序严格而备受实务关注。本文以《企业国有资产交易监督管理办法》（下称“32号令”）为纲领，结合《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（下称“39号文”）及2025年新版《企业国有资产交易操作规则》（下称“操作规则”），系统梳理企业国有资产交易的法律适用与交易程序，通过对比分析交易主体认定、审批权限分层、信息披露规则及特殊交易方式等核心问题，旨在为国有企业厘清交易合规边界，防范因程序瑕疵或实质违规引发的法律风险。
01
企业国有资产交易的法律框架
企业国有资产交易，是指履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让产权，或者增加资本、进行重大资产转让的活动。根据现行法律的规定，企业国有资产交易包括了产权转让、企业增资及资产转让三种法定类型。国有资产交易作为国有资产管理体系中的关键环节，其监管制度构成了国有资产管理制度的核心组成部分。我国已建立起以32号令为主体，39号文为补充，《操作规则》为实施细则的规范体系。
32号令系由国务院国资委与财政部于2016年联合颁布的部门规章，作为国有资产交易监管的基础性法律文件，系统规定了企业国有资产交易的三种基本类型（产权转让、企业增资及资产转让），确立了以进场交易为原则的基本制度，同时明确了非公开协议转让的适用情形。39号文系国务院国资委于2022年制定的规范性文件，主要针对32号令实施过程中的实务问题作出补充规定，具体包括：细化非公开协议转让的适用条件、优化信息披露时限要求、完善无偿划转的特殊规则等，从而提升了交易制度的灵活性。《操作规则》由国务院国资委于2025年修订发布，系对32号令和39号文的具体实施规范。该规则在继承原有制度框架的基础上，结合39号文的调整内容，对交易全流程（包括信息披露、竞价程序、资金结算等环节）作出详尽规定，并新增了关于企业增资和资产转让的专门规范，同时废止了2009年旧版规则。
从规范体系角度分析，32号令构建了国有资产交易的基本法律框架，39号文提供了例外情形和程序优化的补充规定，《操作规则》则细化了具体操作规程。在实务操作中，应当遵循以下适用规则：首先依据32号令判定交易性质及类型；其次参照39号文确定交易方式及程序要求；最终按照《操作规则》执行信息披露、竞价交易、协议签署等具体操作事项。三级规范相互衔接，共同构成完整的国有资产交易监管体系。
02
企业国有资产交易的基本问题
(一) 人工智能在医疗服务领域的机遇: 应用场景的全面覆盖
在国有资产交易中，国有企业是交易主体的核心。根据32号令第4条的规定，国有及国有控股企业、国有实际控制企业的范围主要包括以下三类[1]：
一是国有独资及全资企业，指由政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述主体直接或间接合计持股100%的国有全资企业。二是国有控股企业，包括两种情形：（1）绝对控股企业：政府部门、机构、事业单位或国有独资企业单独或共同出资，合计持股比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（2）控股子企业：上述主体对外出资，持股比例超过50%的各级子企业。三是国有实际控制企业，需同时满足以下条件：（1）股东主体为政府部门、机构、事业单位或单一国有及国有控股企业；（2）国有股东直接或间接持股比例未超过50%；（3）国有股东为第一大股东；（4）国有股东能够通过股东协议、公司章程、董事会决议或其他安排对企业实施实际控制。
尽管32号令的界定标准被广泛援引以判断企业的国有属性，但从监管趋势来看，“实质重于形式”原则和穿透式监管思维日益受到重视。即使企业形式上不完全符合32号令第4条的界定，但若国有资本实际控制企业经营决策，仍可能被认定为国有主体，从而纳入国有资产交易监管体系。
其一，产权转让，指国有企业将其持有的股权或整体资产（含土地使用权、知识产权等）通过协议或公开方式转让的行为。其核心法律要求包括：转让标的须为国有独资/控股企业股权或整体资产；必须履行资产评估、国资监管审批及进场公开挂牌等法定程序；且转让价格不得低于经核准或备案的评估值，以确保国有资产保值。
其二，企业增资，指国有企业通过引入新股东或原股东追加投资导致注册资本及股权结构变动的行为。其法律特殊性在于：增资行为需同步履行内部决策、资产评估（确定新股单价）及进场交易程序，重点防范股权稀释导致的国有资产权益受损风险。
其三，资产转让，针对非股权类资产（如设备、房产等）的有偿处置行为。其法律适用需注意"重大性"标准：仅对达到企业规定金额的重大资产转让强制适用32号令程序；企业需制定内部制度明确进场交易标准并备案，避免过度监管干扰正常经营。定价上允许参考市场价，但不得低于评估值90%，体现原则性与灵活性的平衡。
(三) 国有资产交易的方式
1.企业国有资产交易的主要方式
根据《企业国有资产交易监督管理办法》（32号令）第13条：“产权转让原则上通过产权市场公开进行。”以及第31条[2]关于非公开协议适用情形的规定，我国企业国有资产交易方式可明确划分为进场公开交易与非公开协议转让两种法定模式，二者在适用条件、程序规范及法律效力等方面存在本质区别。进场公开交易系指国有产权转让、企业增资或重大资产转让时，依据32号令第13条之规定，必须通过省级以上国有资产监督管理机构依法认定的产权交易机构，以公开披露交易信息、广泛征集意向方并采用竞价机制完成交易的法律行为。而非公开协议系指在符合法定例外情形时，经国有资产监督管理机构审批后，可不经公开征集程序而直接通过协议方式完成国有资产交易的特殊安排。
2. 无偿划转
根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第2条、第21条的规定[3]，无偿划转系指企业国有产权或实物资产在政府机构、事业单位、国有独资企业及国有独资公司之间，不涉及对价支付的产权或资产转移行为。其法律特征表现为：一是主体特定性：划转双方须均为国有全资性质主体（政府机构、事业单位、国有独资企业或国有独资公司）；二是无偿性，区别于有偿交易，划转不涉及任何对价支付，属行政性资产调整行为；三是适用对象：包括企业国有产权及实物资产（如土地、房产、设备等）。可见，无偿划转是一种特殊的国有资产流转方式，通常用于国有企业内部的重组整合。相较于进场公开交易，非公开协议转让常与无偿划转相混淆。但二者属于不同分类项下的内容，无偿划转与资产的有偿转让共同构成国有资产转移行为的内容，而非公开协议与进场公开交易则为国有资产转让的方式。[4]
(四) 国有资产交易的方式
原《企业国有产权交易操作规则》（以下简称“120号文”）使用的是“产权交易”，而新法《操作规则》则使用的是“资产交易”，新旧国有资产交易监管规则在文件名称上进行的调整，也体现了对监管范畴的实质性拓展。根据32号令第3条之规定，"产权转让"系指对企业出资形成权益的转让行为，结合该令第7条第5款[5]关于控股权变更、第13条[6]关于实际控制权转移以及第15条[7]关于优先受让权等条款的体系解释，其规范对象实质上指向公司制企业的股权交易。而第48条[8]则通过"生产设备、房产、在建工程及知识产权等"非穷尽式列举，将"资产转让"界定为不涉及企业股权变动的实物资产或财产性权利处置行为。二者最本质的区分标准在于交易是否引致企业所有权结构变更：凡涉及企业资产负债表"所有者权益"项下股权转让的，应纳入产权转让范畴；若仅涉及固定资产、无形资产等经营性资产处置的，则属于资产转让范畴。虽然二者均属国有资产流转行为，但在交易属性、监管要求及操作程序等方面存在显著差异。
03
企业国有资产交易程序
《操作规则》作为国有资产交易领域的规范性文件，系依据《企业国有资产法》、32号令及39号文等现行法律法规制定而成。该规则对企业国有资产通过产权交易机构实施公开交易的具体操作规范作出了系统性规定，重点规制企业产权转让、企业增资以及企业资产转让三类核心交易行为。
就企业产权转让程序而言，《操作规则》确立了完整的交易流程体系，既有对32号令、39号文的吸收运用，也有部分新增内容，具体流程如下：
本次《操作规则》新增了关于国有企业增资操作流程的相关规定。与企业产权转让流程相比，企业增资有以下方面的不同：
《操作规则》第四章第77条至第85条及32号令第四章第48条至第52条对企业资产交易的内容进行了规范，对于资产转让意向受让方确认、受让方产生、交易凭证出具及变更登记办理等具体工作流程则可以参照《操作规则》关于企业产权转让的相关规定执行。在企业资产交易方面确定了以下原则：一是分级管理原则，国家出资企业负责制定子企业资产转让管理制度，明确公开转让的资产种类及金额标准[9]；二是公开交易为主的原则，除国有内部非公开转让经批准外，资产转让原则上需在产权交易机构公开进行，实务中需注意，“非公开转让”的例外情形需逐级报国家出资企业批准，且不得扩大适用范围；三是禁止设置歧视性条件的原则：资产转让不得对受让方设置资格条件，除非法律法规另有规定。[10]
国有资产交易制度的设计逻辑，本质上是市场化效率与国资安全监管的价值平衡。现行规范体系通过明确“进场交易为原则、非公开协议为例外”的监管基调，既强化了交易透明度，亦为战略性重组预留了灵活空间。然而，实务中仍面临交易方式选择偏差、信息披露不充分、价款支付条款设计失当等典型风险。因此建议企业应建立“制度审查—流程管控—合同闭环”的全周期合规机制，尤其需关注《操作规则》对增资程序、资产分层披露及非公开转让审批的新要求。随着国资监管从“管资产”向“管资本”深化，交易参与者须以动态视角审视规则更新，方能在合规底线与商业效率间实现最优解。
【注释】
【作者简介】
谭 静
北京浩天（贵阳）律师事务所丨实习律师
言若商业·合规律师团队成员
从业经历：
实习期间配合主办律师处理大型国有企业常年法律顾问事务，审查修改合同，并协助主办律师出具法律意见书；同时配合主办律师处理公司各类民商事纠纷，草拟相关法律文书
专业领域：
民商法、企业常年法律顾问、合同争议解决
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