浅析全民所有制企业的出资责任与清算责任｜iLaw

《宪法》第六条和第七条阐述了我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，明确了国有经济即为社会主义全民所有制经济。改革开放初期，国有企业多以全民所有制企业的形式存在，而后为了适应公司制法人的治理结构和灵活高效的市场化经营机制，开始逐步实施国有企业改革或是直接通过解散、自主清算或强制清算、破产清算等方式彻底终结。

全民所有制企业的出资责任与清算责任这一贯穿企业“生与死”的问题在前述各条路径下均多有涉及。近年来，随着新《公司法》的实施及司法实践的透明，全民所有制企业出资责任与清算责任的认定标准与追责机制愈发明确。本文结合法律规范与司法实践案例，浅析全民所有制企业出资责任和清算责任的法律框架及司法审查要点，以期为读者实务操作提供参考。

由于篇幅较长，现分上、下两篇刊出。本篇为下篇，围绕全民所有制企业的清算责任展开，上篇详见《浅析全民所有制企业的出资责任与清算责任（上）》

《全民所有制工业企业法》第十九条规定：企业由于下列原因之一终止…（二）政府主管部门依照法律、法规的规定决定解散；

《民法通则》第四十七条规定：企业法人解散，应当成立清算组织，进行清算。企业法人被撤销、被宣告破产的，应当由主管机关或者人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织，进行清算。

《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（法〔办〕发〔1988〕6号）第59条规定：企业法人解散或者被撤销的，应当由其主管机关组织清算小组进行清算。

《民法总则》及《民法典》第七十条第二款规定：法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人；

根据上述规定，关于全民所有制企业等企业法人清算义务人的原则性规定为：全民所有制企业清算义务人为该企业的“主管机关”（或称“主管部门”“主管单位”）。

上述最高院6号意见于1988年发布、2008年废止。在该规定实施期间，全民所有制企业占据着市场主要比例，国家对其运行与监督机制相对完善，全民所有制企业的出资与管理职责很少出现不一致的情形。

随着市场经营机制的深化，公司制法人井喷增长。目前来看，曾经担任全民所有制企业出资人的诸多地方政府下设局、办事处、办公室等机构，经过历史沿革被撤销或合并；还有部分全民所有制企业由省级国资委成立的资产公司进行托管，原出资人在公开的渠道上已无从检索。全民所有制企业的出资人与主管单位开始出现不一致的情形，在判断全民所有制企业清算义务人时不宜混淆二者。

对于上述“异常”情形下的清算义务人，目前司法实践尚未形成统一的裁判思路，经检索，主要有以下几种裁判方向：

此裁判方向背后的法理类似于《公司法》层面的公司合并，无论是吸收合并还是新设合并，均由合并后存续的公司承继合并前两公司的债权债务。例如：

案例一：在信阳银行股份有限公司与珠海市人民政府、珠海市人民政府国有资产监督管理委员会同业拆借纠纷案件中〔（2014）豫法民一终字第5号〕，河南省高级人民法院认为：“珠海国投公司登记为全民所有制企业…珠海国投公司原隶属于珠海市财贸办，1999年10月14日珠海市财贸办将珠海国投公司资产及债权债务等移交给了珠海市国资委的前身珠海市国经局，珠海国投公司企业法人年检报告与登记资料也显示出资人为珠海市国经局；2004年12月29日珠海市国经局改组为珠海市国资委，珠海市国资委的职能为履行国有资产出资人的职责，因此，珠海国投公司的出资人应为珠海市国资委…如珠海市政府及珠海市国资委在珠海国投公司撤销后，未依法履行清算义务，参照《公司法》及相关司法解释的规定，应承担相应的责任。”

此情形仍然处于“异常”情形，因在全民所有制企业原出资人注销前的清算过程中，应当对此全民所有制企业予以处置或移交其他单位履行管理职责，现因其清算组的故意/疏忽或者客观原因未处置此全民所有制企业即向工商登记部门申请注销，属于明显的程序瑕疵，应当由该清算组或其组成单位承担过错责任。但在司法实践中，对于此类特殊的历史遗留问题，法院多以“无法律依据”为由驳回该“跨级”主张。例如：

案例二：在宁某、镇江市人民政府国有资产监督管理委员会清算责任纠纷案件中〔（2021）苏11民终2162号〕，江苏省镇江中院认为：“西域公司（全民所有制企业）设立于1993年3月6日，2001年12月被吊销营业执照。而西域公司的主管部门镇江物资集团的法人资格在2000年12月时既已终止。也就是说，西域公司被吊销营业执照时，其主管部门镇江物资集团的法人资格就已消灭，其主管机关已不复存在。故宁某根据民法通则意见第59条的规定，要求镇江市国资委作为镇江物资集团的主管机关对西域公司无法清算承担责任，无法律依据。”

检索到持此观点的案例时，笔者也对法院将清算职责排除在管理职责之外的观点诧异良久，此在一定程度上违反了《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第59条所规定的企业主管机关负责组织清算小组进行清算。

不过换个角度来看，被政府指定的主体非因其主观意向而额外增加了一项管理职责，尤其是多已无法创造利润或其他收益的“累赘”，无法享受公司股东的收益、表决等权利的同时，再将管理企业的清算义务强加至主管单位，即使是对于承担着社会责任的国有企业，此逻辑也有违权利义务相对等的公平原则。正如在上海市高级人民法院《关于非公司制企业清算法律问题的研讨综述》中提到的：“国有企业清算义务人的赔偿责任，需注意主管单位与出资人地位的区别，并注意坚持权利与义务相一致的原则”。

另经翻阅终审判决，本案两审法院只是在说理部分提及了依据行政命令行使管理职责的主体不宜作为清算义务人，但在定责方面主要还是参照侵权责任的构成要件，从侵权行为与因果关系角度进行裁判。

案例三：梁某、广东省广弘资产经营有限公司清算责任纠纷〔二审（2020）粤01民终16325号，一审（2019）粤0106民初39238号〕（该案例表述在实践中的参考价值有限，仅供交流）

广州市天河区法院一审认为：“华侨公司成为广弘公司的下属公司有别于一般公司的吸收、合并，具有政企分离、国企改制等特殊的历史原因。广弘公司依据行政命令对华侨公司在政企分离、国企改制过程中进行管理，并非普通的公司股东变更，不宜将其等同于华侨公司的清算义务人。”

广州中院在二审中也持此观点，重申：“本案广弘公司成为华侨公司出资者是基于行政机关划拨国有资产的决定而发生，具有特殊的历史原因，并非一般的公司股东变更，不宜将广弘公司视作华侨公司的股东而直接认定广弘公司为华侨公司的一般清算义务人。”

广州中院按照侵权责任的逻辑审查清算责任：“广弘公司基于历史的原因及我国当前“僵尸企业”的处置政策履行对华侨公司的清算义务，但因华侨公司无法清算，而现有证据并不足以说明广弘公司怠于履行清算义务或对公司主要财产、账册、重要文件等的灭失负有责任。退一步讲，即便是广弘公司存在怠于履行清算义务的行为，但本案现有证据并不能证实该“怠于履行义务”与“公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算”的结果之间存在必然的因果关系。”

企业法人正常的处置途径是清算和注销，当清算程序结束并办理注销登记后，企业法人归于消灭。要厘清全民所有制企业清算责任这个问题，可将其拆解成两个争议焦点问题：

主流观点认为：对于非公司制企业法人的清算义务人，不宜适用《公司法》的相关规定追究清算赔偿责任。《公司法司法解释（二）》中有关公司清算义务人承担清算赔偿责任的规定，仅适用于公司制企业，不适用于非公司法人企业。

需要注意的是，根据《民法总则》及《民法典》第七十一条的规定，法人的清算程序和清算组职权，依照有关法律的规定；没有规定的，参照适用公司法律的有关规定。而《全民所有制工业企业法》恰好无清算责任相关规定，但此并不代表可以直接适用公司法相关规定审查全民所有制企业的清算责任。因该规定限定在“清算程序和清算组职权”的流程性规定，当发生清算责任纠纷实体争议时，法院对此多持相对收紧的态度。

案例四（经典案例）：在长春商业国有资产经营有限公司、长春蔬菜中心批发市场集团有限公司等与长春商业国有资产经营有限公司、长春蔬菜中心批发市场集团有限公司等债权转让合同纠纷案件中〔（2015）民提字第197号〕，最高人民法院认为：“蔬菜集团工商登记信息及法人营业执照均显示为全民所有制企业，蔬菜集团并非依照《公司法》设立的有限责任公司或股份有限公司，而是依照《民法通则》设立的全民所有制企业法人，《民法通则》第四十八条规定：“全民所有制企业法人以国家授予它经营管理的财产承担民事责任。”故蔬菜集团并非《公司法》调整的主体范围，更非《公司法》规定的一人有限责任公司。商业经营公司虽为蔬菜集团的唯一出资人，但其身份并非《公司法》规定的一人有限责任公司的股东，而是国有企业的出资人。”

案例五：在惠州市东方联合实业有限公司与韩紫靛股东损害公司债权人利益责任纠纷案件中〔（2016）粤01民终5797号〕，广东高院认为：“白某集团（全民所有制企业）不属该法（指《公司法》及其司法解释）的调整对象，因此，东方联合公司主张适用《公司法》及相关司法解释的规定，认定韩紫靛系白某集团的实际股东、实际控制人并据此追究韩紫靛的个人责任，缺乏事实及法律依据。”

《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》（法释〔2008〕10号）尾款规定：债务人的有关人员不履行法定义务，人民法院可依据有关法律规定追究其相应法律责任；其行为导致无法清算或者造成损失，有关权利人起诉请求其承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。

参考上海市高级人民法院《关于非公司制企业清算法律问题的研讨综述》的研讨意见，笔者认为：清算义务人所负民事责任本质上是特殊侵权责任，认定清算义务人清算赔偿责任时，应参照侵权责任构成要件，审查债权人损失与清算义务人违反清算义务行为之间是否存在因果关系。

案例六：在大连光明装饰材料制造有限公司、辽宁省水产（集团）进出口公司追偿权纠纷案件中〔（2019）最高法民再172号〕，最高人民法院认为：“水产公司系全民所有制企业，根据《民法通则》第四十七条的规定，原海洋渔业厅作为水产公司的主管机关，负有对水产公司在终止前进行清算的义务。清算义务人未履行清算义务应否承担责任，不仅要考虑是否存在清算义务人不履行清算义务的行为、债权人不能实现债权的损害结果，还要考虑清算义务人是否存在过错及债权人损失与清算义务人违反清算义务之间是否存在因果关系…水产公司于2009年12月29日被吊销营业执照后，海洋渔业厅未对水产公司进行清算，但光明公司并未提供充分证据证明海洋渔业厅未进行清算的行为与水产公司不能偿还光明公司债务之间存在因果关系。根据《民事诉讼法》第六十四条第一款关于“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”及民诉法解释第九十条第二款的规定，光明公司应承担举证不能的不利后果。”

案例七：在东莞市朗晨实业有限公司与东莞市对外贸易总公司申请破产清算案件中〔（2015）粤高法民二申字第1297号〕，广东高院认为：“开发公司作为全民所有制企业法人，贸易总公司作为其主管部门…朗晨公司未能提供证据证明开发公司的财产、账册和重要文件的灭失系因贸易总公司怠于履行清算义务所导致，其主张贸易总公司恶意处分开发公司财产，亦未能提供充分的证据予以证明。”

对于非公司制企业法人的清算义务人，不宜适用《公司法》的相关规定追究清算赔偿责任。《公司法司法解释（二）》中有关公司清算义务人承担清算赔偿责任的规定，仅适用于公司制企业，不适用于非公司法人企业。

清算义务人所负民事责任本质上是特殊侵权责任，认定清算义务人清算赔偿责任时，应参照侵权责任构成要件，审查债权人损失与清算义务人违反清算义务行为之间是否存在因果关系。

国务院国资委明确要求中央企业要“更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，完善企业退出机制”。很多全民所有制企业因各种原因成为了现在常说的“僵尸企业”，但并不代表其清退过程中没有债权人主张历史债权，此时清算义务人单纯以“公司法不适用于全民所有制企业”作为抗辩理由恐难以简单脱身，人民法院多会结合侵权责任的构成要件进行实体审查后再行判定，谨以此文提请相关从业同仁对此加以关注。

符欣、李悦